Тълкувателно решение №2 на  съдиите от Първа и Втора колегия на Върховния административен съд:

Поставеният въпрос е свързан с тълкуването и прилагането на разпоредбите на чл. 82 ЗАНН и чл. 171 ДОПК.

Глобата е вид административно наказание, предвидено в чл. 13, б. „б“ ЗАНН. Съгласно чл. 79, ал.1 ЗАНН, наказателните постановления и решения на съда, с които са наложени глоби или са присъдени парични обезщетения в полза на държавата, се изпълняват по реда за събиране на държавните вземания.

Разпоредбата на чл. 82, ал.1, б. „а“ ЗАНН предвижда, че административното наказание не се изпълнява, ако са изтекли две години, когато наложеното наказание е глоба. Алинея две на същия текст гласи, че давността започва да тече от влизане в сила на акта, с който е наложено наказанието, и се прекъсва с всяко действие на надлежните органи, предприето спрямо наказания за изпълнение на наказанието. След завършване на действието, с което е прекъсната давността, започва да тече нова давност. Съгласно чл. 82, ал.3 ЗАНН, независимо от спирането или прекъсването на давността административното наказание не се изпълнява, ако е изтекъл срок, който надвишава с една втора срока по ал. 1. Текстът на чл. 82 е допълнен с разпоредбата на алинея 4 (Нова – ДВ, бр. 28 от 1982 г.), която изключва приложението на предходната алинея по отношение на глобата, когато за събирането ѝ в срока по ал. 1 е образувано изпълнително производство. Това се отнася и за висящите дела, давността по които не е изтекла до влизането на тази алинея в сила.

Данъчно-осигурителният процесуален кодекс в чл. 162 определя кои са публичните държавни и общински вземания, като в ал. 2, т.7 сочи като такива вземанията по влезли в сила наказателни постановления. Разпоредбата на чл. 168, т.3 ДОПК предвижда възможността за погасяване на публичното вземане по давност.

Съгласно чл. 171, ал.1 ДОПК, публичните вземания се погасяват с изтичането на 5-годишен давностен срок, считано от 1 януари на годината, следваща годината, през която е следвало да се плати публичното задължение, освен ако в закон е предвиден по-кратък срок. Алинея две предвижда и абсолютна погасителна давност от 10 години, считано от 1 януари на годината, следваща годината, през която е следвало да се плати публичното задължение, се погасяват всички публични вземания независимо от спирането или прекъсването на давността освен в случаите, когато задължението е отсрочено или разсрочено, или изпълнението е спряно по искане на длъжника.

Общото събрание поддържа становището, че след прекъсване на изпълнителската давност по ЗАНН започва да тече нов двугодишен срок.

Глобата е вид административно наказание по смисъла на чл. 13, б. „б” ЗАНН, което се налага с наказателно постановление за извършено административно нарушение.

Давността за изпълнение на административно наказание, наричана още изпълнителска давност, е изтичане на установен от закона срок от време, в който надлежният орган на публичното право проявява пасивност по отношение на правомощието си да приложи административно-наказателна репресия спрямо извършителя на административно нарушение. Видовете изпълнителска давност са обикновена и абсолютна. Настоящото решение касае обикновената изпълнителска давност.

Спорът по приложението на закона произтича от обстоятелството, че глобата, освен административно наказание, е и публично вземане, каквито са и останалите изброени в чл. 162, ал.2 ДОПК вземания – данъците, осигурителните вноски, митните сборове и др. Разликата между глобата и останалите публични държавни и общински вземания е, че глобата е административно наказание, резултат от упражнена административно-наказателна репресия. Докато в общия случай основанието и размерът на публичното вземане се определят в административния процес, основанието и размерът на глобата се определят в административно-наказателния процес, в който се прилагат не само общите принципи на административния процес, но и общите принципи на санкционното право.

Именно спецификата на глобата като вид административно наказание е факторът, който е в основата на сравнително по-кратките давностни срокове за реализиране на административно-наказателната отговорност и за изпълнението на административното наказание.

Фактът, че глобата е публично вземане, не означава, че изпълнителската давност за нея следва да е еднаква с тази за останалите публични вземания. Давността, включително тази, касаеща изпълнението на наказанието, е материално-правен въпрос. Чл.79 ЗАНН препраща към ДОПК само относно процесуалния ред за събиране на държавните вземания. Поради това не следва от разпоредбата на чл. 79 ЗАНН да се извежда аргумент в подкрепа на приложението на чл. 171, ал.1 ДОПК.

Породеният в практиката проблем възниква във връзка с въвеждането на чл. 82, ал.4 ЗАНН, който изрично изключва приложението на чл. 82, ал.3 ЗАНН по отношение на глобата, за която в срока по ал.1 е образувано изпълнително производство. Нормата на чл. 82, ал.4 ЗАНН изразява идеята за засилена защита на фиска и обезпечаване събиране на публичните вземания. Не може обаче да се поддържа, че с разпоредбата на чл. 82, ал.4 ЗАНН законодателят цели да удължи срока за изпълнение на административното наказание глоба на пет години, след като веднъж е започнало изпълнението. Подобно разбиране би било предпоставка за възникване на административен произвол.

Такова удължаване противоречи на целите на административното наказание, визирани в чл. 12 ЗАНН. Съгласно този текст административните наказания се налагат с цел да се предупреди и превъзпита нарушителя към спазване на установения правен ред и се въздейства възпитателно и предупредително върху останалите граждани. Ако това въздействие не бъде осъществено в относително кратки срокове за леките нарушения, които се наказват с глоба, постигането на заложените в закона цели става по-трудно или невъзможно, което обезсмисля и административно-наказателната репресия.

Аргументът, изразен в решенията от втората разгледана група, че чрез давността по ДОПК се погасяват публичните вземания, а чрез давността по ЗАНН се изключва административно-наказателната отговорност, поради което тя не е приложима, е погрешен. Изпълнителската давност не е обстоятелство, изключващо отговорността по смисъла на чл.11 ЗАНН, както неправилно приемат някои състави, споделящи второто становище, а обстоятелство, изключващо принудителното изпълнение на административното наказание.

Разпоредбата на чл. 82, ал.4 ЗАНН изключва приложението само на чл. 82, ал.3 ЗАНН. Тя не изключва приложението на чл. 82, ал.2 ЗАНН, който предвижда прекъсването на давността с всяко действие, предприето за изпълнение на наказанието, нито правилото, че след завършване на действието, с което е прекъсната давността, започва да тече нова давност. Неприложимостта на чл. 82, ал.3 ЗАНН обаче не е достатъчно основание, за да се приложи давността по чл.171, ал.1 ДОПК.

След като се налага прилагане по аналогия, и то във връзка с наказание, това означава, че приложение ще намери чл. 82, ал.1 б. „а” ЗАНН и новата давност, която започва да тече след прекъсване на давността поради предприемане на действия по изпълнение на административното наказание, ще е отново две години.

Това е в съответствие с принципа, че за административните нарушения административно-наказателната отговорност следва да се наложи и изпълни достатъчно бързо, за да може административното наказание да осъществи предвидените в чл. 12 ЗАНН цели. Не на последно място, доколкото глобата е резултат на реализирането на административно-наказателната репресия, не е оправдано тя да рефлектира върху правната сфера на административния нарушител прекалено дълго във времето.

Затова, когато се разглежда правната природа на глобата, превес следва да има нейният характер на административно наказание, а не нейният характер на публично вземане. Изключвайки кратката абсолютна давност по чл. 82, ал.3 ЗАНН, законодателят вече е обезпечил в достатъчна степен интересите на фиска. Именно това обуславя неприложимостта на общия давностен срок за събиране на публични държавни вземания, предвиден в чл. 171, ал.1 ДОПК.

Срокът по чл. 171, ал.1 ДОПК не би следвало да намери приложение за глобата и поради това, че в общия случай той започва да тече от първи януари на годината, следваща годината, през която е следвало да се плати публичното задължение. При данъците, таксите, осигурителните вноски, митните сборове задължението за внасяне в бюджета възниква въз основа на закона, което обяснява и защо определянето на началния момент, в който започват да текат давностните срокове, няма връзка с евентуална ревизия и издаден ревизионен акт. Ето защо сроковете по чл. 171 ДОПК са достатъчно дълги, така че да гарантират събираемостта на вземанията и интереса на фиска, дори ако се наложи провеждане на административно производство за установяване на публичното вземане.

При глобата обаче определянето на толкова дълги давностни срокове не е оправдано. Задължението за плащане на глобата не възниква по силата на закона, а в резултат на проведено административно-наказателно производство и след влизане в сила на наказателното постановление. Давностните срокове за изпълнение текат от влизане в сила на наказателното постановление. Освен това, в общия случай целта на публичното вземане не е нито превантивна, нито възпитателна, както е при глобата.

По изложените съображения и на основание чл. 124, ал. 1, т. 4 и чл. 125 от Закона за съдебната власт Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд

РЕШИ:

След прекъсване на давността в хипотезата на чл. 82, ал. 2 ЗАНН при изпълнение на административното наказание „глоба“, се прилага давностният срок по чл. 82, ал. 1, б. „а“ ЗАНН“.